随着人口老龄化趋势加剧，我国现有的养老金体系，特别是以社会保险原则建立的城镇职工养老保险制度，面临诸多挑战。

2016年12月10日，养老金融50人论坛主编的首部养老金融蓝皮书《中国养老金融发展报告(2016)》由社会科学文献出版社出版发行。蓝皮书指出，在人口老龄化不断加剧的背景下，我国现行养老金体系面临着一系列长期挑战和制度困境，核心问题是未来养老金缺口巨大，难以应对老龄化风险。

其原因是现有养老金体系存在结构性缺陷，没有理顺政府企业和个人养老的责任，政府养老责任过重，退休人员也将养老待遇完全寄托于基本养老保险制度。

“我国已有的实践中，第一支柱强制性缴费扩面迅速，基本上实现了‘应缴尽缴’，但是，第二支柱的职(企)业养老金和第三支柱的个人税延养老金发展相对滞后。”12月14日中国养老金融50人论坛秘书长董克表示，应对现有制度进行优化完善，尽快构建中国特色的三支柱养老金体系。

第一支柱压力过大

中国的养老保障体系由三支柱构成：基本养老保险、企业年金(职业年金)和个人储蓄养老保险。

其中，第一支柱是由政府立法强制实施的公共养老金计划，旨在给退休人员提供最低养老保障，政府对第一支柱负有最终责任。

第二支柱是职业养老金计划，一般由企业和个人共同缴费，体现企业和个人养老责任，在有些国家成为第三支柱养老金体系的主体。

第三支柱是自愿型个人储蓄养老金计划，采取完全积累制，由个人自愿缴费，国家给予税收优惠，目标是为那些希望有更多老年收入的人提供经济来源。

“目前，中国养老金体系中，基本养老保险‘统账结合’的不可持续日益凸显，同时，企业年金覆盖率比较低，作为第三支柱的个人税收递延型养老保险政策尚未成形。

也就是说，大部分退休人员仍将养老待遇完全寄托于基本养老保险制度。”董克用表示，在OECD(经合组织)国家，在三支柱养老体系中，第二、第三支柱对于国民养老的保障作用日益突出。

根据经合组织OECD的统计，2015年底OECD各国的第二、第三支柱的私人养老金占GDP的加权平均比重为123.6%，而我国同口径的私人养老金占GDP比重仅为1.4%。很明显，我国目前的养老负担过度集中于第一支柱公共养老金，同时，根据近几年的数据来看，基本养老金面临压力过大。

拿衡量退休后养老保障水平的重要指标养老金替代率来说，该指标已明显进入下行周期。

1997年制度建立之初，基本养老保险替代率维持在70%左右，但是，中国基本养老金制度改革过程并不顺利，尽管国家使用了财政补贴、借支个人账户资金等一系列措施填补历史缴费缺口，2000年以后，基本养老保险替代率持续下降，从1997年的70.79%下降到了2014年的45%。

“在OECD各国，在其三支柱养老金体系中，第一支柱平均替代率22%、第二支柱的职业养老金平均替代率达53%，而我国的养老负担则过度集中在基本养老保险。”

12月15日，参与蓝皮书撰写的中国政法大学法与经济学研究院教授胡继晔表示，未来养老金制度改革的重点，应该要大力发展作为养老体系“第二支柱”的补充养老保险，和“第三支柱”的个人储蓄养老保险。

建议增加补充险强缴基因

那么，如何才能推动第二、第三支柱的实际发展?据悉该问题的讨论已不简单是个思路，甚至形成了各种方案，其中，将个人账户并入第二支柱的呼声最高。

首先，第一支柱统账分离，社会统筹部分最好是费改税，以增强缴费强制性。其次，将第一支柱中具有强制性基因的8%个人账户并入第二支柱，和企业年金、职业年金甚至住房公积金合并成为准强制性的第二支柱私人养老金。最后，通过税收优惠，加快发展第三支柱。

也就是说，第一支柱公共养老金以政府为主导，第二支柱以企事业单位的雇主为主导，第三支柱以个人为主导，二、三支柱均为私人养老金，三支柱各发挥其长，相互补充。胡继晔表示，尤其是第二支柱，虽然有税收优惠，但第二支柱的企业年金部分发展并不很快，自愿而非准强制性参与是主因。

人社部数据显示，截至2016年三季度末，共有76058家企业建立年金，累计基金金额10666.31亿元，覆盖率仅为基本养老保险的6.36%。

“建议将个人账户做实，与年金合并为第二支柱。”董克用表示，做实个人账户可分两步走：一是现在缴纳的个人账户不再被挪用;二是曾经被挪用的部分，挪了多少需要还回来。

至于曾经被挪用部分，可以通过两个途径做实：一、基本养老保险还有剩余，理论上来讲，有部分原本就是个人账户的;二、通过国有资产划拨;三、涉及1997年以前的部分人群，基本养老保险大部分属于视同缴纳，这部分可以通过财政等其他模式一步步做实。

既然要将个人账户做实，那么在第一支柱做实与在第二支柱做实又有什么区别?

“多年来，我国基本养老保险一直实行的‘社会统筹与个人账户相结合’的统账制度，其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得，但在制度的实际执行中，个人账户空账运行多年，并且一直被借支，如果在第一支柱做实，两个账户依然是相通的，无法避免被借支的问题发生，同时，社会统筹属于现收现付制，个人账户属于积累制，两种不同性质的制度应该分离。”董克用称。

就此，胡继晔也同样表示，第一支柱的8%个人账户本身就有强制性基因，并入第二支柱可以减少比例以降低雇主成本。第二支柱准强制性建立了，也为第一支柱公共养老金缴费率20%的下降预留了空间。

就目前来看，职工基本养老保险缴费比例为28%，年金部分为12%，收入用于养老的比例就高达40%。董克用表示，将个人账户与年金合并为第二支柱后，可以将第二支柱统一一个相对较低的费率，有利于降低企业的用工负担。同时，由于费率降低，有利于增加企业参与第二支柱的积极性，从而提高第二支柱的养老金替代率水平。

除此之外，董克用建议通过税优等方式大力发展第三支柱，使得三大支柱并行发展，相对平衡地承担养老金替代率水平，“三大支柱的替代率水平介于433或者442的比例较为合理。

其中，至少要保证第一支柱在40%-45%的替代率水平，起到基本养老保险的兜底作用，使得收入不高的群体没有后顾之忧。”